นักวิเคราะห์ Krungthai COMPASS มองการกลับมาของ “ปธน. ทรัมป์” กับชัยชนะที่เด็ดขาดทั้งสภาผู้แทนฯ และวุฒิสภา คือการส่งสัญญาณถึงการกลับมาของนโยบายการค้าเข้มงวดมากกว่าเก่า ผ่าน 2 นโยบาย และ 3 กลไกสำคัญ ส่วนไทยที่เกินดุลการค้าสหรัฐฯ เป็นอันดับ 12 ของโลก อาจมีความเสี่ยงรับผลกระทบโดยตรง โดยเฉพาะในกลุ่มสินค้าที่มีการเกินดุลสูง อาจเจอการเพิ่มขึ้นของอัตราภาษีจาก 0-4% เป็น 10-35% ผลจากความเสี่ยงและความไม่แน่นอนที่สูงขึ้น  ภาครัฐและภาคเอกชน คงต้องผนึกกำลังรับมือกับ trade war 2.0  

นายกฤษฏิ์ ศรีปราชญ์ นักวิเคราะห์ Krungthai COMPASS กล่าวถึงผลการเลือกตั้งสหรัฐฯ ล่าสุด นำมาซึ่งชัยชนะที่เด็ดขาดของ ปธน. ทรัมป์ พร้อมทั้งการได้รับฉันทามติอย่างเต็มที่ จากผลการเลือกตั้งที่ พรรค Republican ครองเสียงข้างมากทั้งสภาผู้แทนฯ และวุฒิสภา ทำให้ agenda ด้านนโยบายทางการค้าที่เข้มงวดมากขึ้น กลับขึ้นมาอยู่บน risk monitoring ของภาคธุรกิจ โดยในรอบนี้ รัฐบาลภายใต้การนำของ ปธน. ทรัมป์ ต้องการ “Rebalance trade relation” กับประเทศคู้ค้า ทำให้ความสนใจของ Washington DC ขยายขอบเขตตามนิยามของนักวิเคราะห์ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ว่าจาก “Anywhere, but China“ สู่ “Anything, but China”

โดย Research note นี้ ต้องการฉายให้เห็นภาพกว้างด้านเครื่องมือเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้อง ไทม์ไลน์ และผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดต่อภาคธุรกิจไทย เพื่อเป็นแผนที่ในการรับมือในระยะอันใกล้

สงครามการค้ารอบแรก (2017-2020)  

ความตึงเครียดทางการค้าระหว่างสหรัฐฯ และจีน ซึ่งทวีความรุนแรงขึ้นในปี 2017 นับเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในความสัมพันธ์ทางการค้าโลก ภายใต้การบริหารงาน สมัยแรกของประธานาธิบดีทรัมป์ สหรัฐฯ มีการทยอยใช้เครื่องมือนโยบายการค้า เพื่อจัดการกับความกังวลเกี่ยวกับแนวทางการค้าของจีน โดยเฉพาะใน ประเด็นสิทธิทรัพย์สินทางปัญญา (Intellectual property) การถ่ายโอนเทคโนโลยี (Technology transfer) และ การเข้าถึงตลาด (Market access)

ระยะแรกเริ่มด้วยการสอบสวนภายใต้ Section 301 ในเดือนสิงหาคม 2017 เพื่อตรวจสอบแนวปฏิบัติด้านทรัพย์สินทางปัญญาและการบังคับถ่ายโอนเทคโนโลยีของจีน การสอบสวนนี้นำไปสู่การใช้มาตรการภาษีที่เพิ่มขึ้นเป็นลำดับตลอดปี 2018-2019 เริ่มจากการเก็บภาษี 25% กับสินค้านำเข้าจากจีนมูลค่า 3.4 หมื่นล้านดอลลาร์ในเดือนกรกฎาคม 2018 ขยายครอบคลุมเพิ่มอีก 1.6 หมื่นล้านดอลลาร์ในเดือนสิงหาคม และสุดท้ายครอบคลุมสินค้าจากจีนมูลค่าประมาณ 3.7 แสนล้านดอลลาร์ภายในปลายปี 2019 ในช่วงเวลาดังกล่าว อัตราภาษีเฉลี่ยสำหรับสินค้านำเข้าจากจีนเพิ่มขึ้นอย่างมากจาก 3% เป็น 19.3%(*1)

มาตรการการค้าใหม่: 2 นโยบาย 3 เครื่องมือ

หลังชนะการเลือกตั้งล่าสุด การบริหารงานสมัยที่สองของประธานาธิบดีทรัมป์มีแนวโน้มที่จะใช้มาตรการทางการค้าที่เข้มข้นขึ้น โดยตลอดการหาเสียง ได้กล่าวถึงมาตรการการค้าใหม่ผ่าน 2 นโยบายหลักและ 3 เครื่องมือสำคัญ ซึ่งมีขอบเขตประเทศที่จะได้รับผลกระทบขยายวงกว่ารอบก่อน และส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมที่หลากหลาย ซึ่งเร่งให้ต้องมีการปรับตัวของห่วงโซ่อุปทานที่เร็วขึ้น

นโยบายหลัก

1. อัตราภาษีศุลกากรพื้นฐานทั่วไป (Universal Baseline Tariff) ปธน. ทรัมป์ เสนอการปฏิรูประบบภาษีนำเข้าของสหรัฐฯ แทนที่จะใช้อัตราภาษีที่แตกต่างกันตามประเภทสินค้าและประเทศต้นทาง มาตรการนี้จะกำหนดอัตราภาษีพื้นฐาน 10% สำหรับสินค้านำเข้าทุกประเภทจากทุกประเทศ นโยบายดังกล่าวจะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการจัดเก็บภาษีศุลกากรของสหรัฐฯ จากเดิมที่ครอบคลุมเพียง 30% ของสินค้านำเข้า  เป็นการจัดเก็บครอบคลุมเกือบทั้งหมด

2. ภาษีศุลกากรตอบโต้ (Reciprocal Tariffs) เป็นมาตรการที่มีผลกระทบรุนแรงกว่า Universal Baseline Tariff มาตรการนี้จะให้อำนาจ ปธน. ในการปรับอัตราภาษีนำเข้าให้เท่ากับอัตราที่ประเทศคู่ค้าเรียกเก็บจากสินค้าอเมริกัน การบังคับใช้มาตรการดังกล่าวมีแนวโน้มว่าจะเป็นการออกกฎหมายใหม่ (Trump Reciprocal Trade Act) ซึ่งอาจมีความรวดเร็วเนื่องจากพรรค Republican สามารถครองเสียงข้างมากได้ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา(*2)

เครื่องมือและระยะเวลาในการดำเนินการ

การดำเนินการตามนโยบายข้างต้นจะใช้ผ่าน 3 เครื่องมือหลัก แต่ละกลไกมีข้อกำหนดด้านกระบวนการและระยะเวลาดำเนินการที่แตกต่างกัน:

1.Section 301 of the Trade Act of 1974 ซึ่งเป็นเครื่องมือที่ยืดหยุ่นที่สุดในการจัดการกับแนวปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม ในกรณีเร่งด่วนที่สุด กระบวนการนี้ใช้เวลา 6-7 เดือน: ระยะสอบสวน 4-5 เดือน ซึ่งรวมถึงการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ การจัดประชุมรับฟัง และการวิเคราะห์; ระยะดำเนินการ 30 วันสำหรับการทบทวนของ ปธน.; และระยะบังคับใช้ 30 วันสำหรับการปรับตัวของศุลกากรและภาค อุตสาหกรรม

2. Section 232 of the Trade Expansion Act ซึ่งมุ่งเป้าไปที่การนำเข้าที่อาจคุกคามความมั่นคงของชาติ มีขอบเขตที่เฉพาะเจาะจงกว่า กระบวนการนี้ต้องใช้เวลาอย่างน้อย 6-7 เดือน: 150 วันสำหรับการสอบสวนโดยกระทรวงพาณิชย์; 30-45 วันสำหรับการตัดสินใจของ ปธน.; และ 15 วัน สำหรับการบังคับใช้

3. การเพิกถอนสถานะความสัมพันธ์การค้าปกติถาวร (Permanent Normal Trade Relations:  PNTR) ของจีน ซึ่งจะเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ทางการค้าอย่างถึงราก การเพิกถอน PNTR จะทำให้การนำเข้าจากจีนต้องเสียภาษีในอัตรา “Column 2” ที่สูงขึ้นมากในทุกประเภทสินค้า โดยกระบวนการนี้ต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา และสามารถดำเนินการได้ภายใน 3-4 เดือน ภายใต้กระบวนการเร่งด่วน: 60 วันสำหรับการดำเนินการทางนิติบัญญัติ; 30 วันสำหรับการทบทวนของฝ่ายบริหาร; และ 30 วันสำหรับการบังคับใช้

กรอบเวลาที่เป็นไปได้

ในกรณีที่รุนแรงที่สุดเครื่องมือเหล่านี้อาจถูกใช้พร้อมกัน โดยในทางปฏิบัติอาจใช้เวลานานกว่าระยะเวลาขั้นต่ำ ที่ผ่านมาภาคธุรกิจมักได้รับแจ้ง 30-60 วันก่อนภาษีใหม่จะมีผลบังคับใช้ การดำเนินการทั้งหมดน่าจะใช้เวลาอย่างน้อย 6-8 เดือน เนื่องจากข้อกำหนดทางการบริหาร กระบวนการทบทวนทางกฎหมาย ระยะเวลาปรับตัวของภาคธุรกิจ และพันธกรณีในการแจ้งกับต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การขึ้นภาษีนำเข้า

บางกรณีสามารถกระทำได้ทันที โดยอ้างอิงจากการสอบสวนที่ได้ดำเนินการไปแล้ว(*3)  อาทิ การขึ้นภาษีนำเข้า steel and aluminum จากการสอบสวนผ่าน Section 232 ในปี 2018 ซึ่งอาจนำมาใช้อีกครั้งกับการนำเข้าสินค้าจาก Canada และ Mexico ที่เคยได้รับการยกเว้นการขึ้นภาษีในคราวก่อน

ผลกระทบต่อประเทศไทยจากการมาถึงของสงครามการค้ารอบใหม่

ประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 12 ของประเทศที่มีการเกินดุลทางการค้ากับสหรัฐฯ ด้วยมูลค่า ณ ปี 2566 ที่ 43 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นอันดับที่สองของอาเซียนรองจากเวียดนาม ทำให้ไทยมีความเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากนโยบายการค้าในยุคทรัมป์ 2.0 โดยตรง จากการวิเคราะห์นโยบายที่ทรัมป์สื่อสารตลอดการรณรงค์หาเสียง ประเทศไทยมีแนวโน้มได้รับผลกระทบจากทั้ง Universal Baseline Tariff และ Reciprocal Tariffs

ธุรกิจไทยที่มีความเสี่ยงจากนโยบายการขึ้นภาษีรอบใหม่

จากการวิเคราะห์สินค้าส่งออกของไทยไปยังสหรัฐฯ ที่มีความเสี่ยงต่อการถูกเก็บภาษีนำเข้าที่สูงขึ้น จากสินค้าที่มีการเกินดุล 29 อันดับแรก ซึ่งคิดเป็น 70% ของการส่งออกไทยไปยังสหรัฐฯ (มูลค่า 9.9 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ) และคิดเป็น 15% ของการส่งออกไทยทั้งหมดในปี 2023 (มูลค่า 2.8 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ) พบว่ามีสองกลุ่มสินค้าที่ต้องจับตาเป็นพิเศษ:

1. กลุ่มที่มีการเกินดุลสูง

สินค้าในกลุ่มนี้ประกอบด้วย Hard Disk Drive, Semiconductor, Communication apparatus และ Tyres ซึ่งมีมูลค่าการส่งออกสูงและมีการเกินดุลการค้าต่อสหรัฐฯ อย่างมีนัยสำคัญ สินค้าเหล่านี้มีความเสี่ยงสูงที่จะถูกกำหนดมาตรการทางการค้า

2. กลุ่มที่มีการขยายตัวรวดเร็ว

สินค้าในกลุ่มนี้ เช่น Electrical machines, Solar Panels และ Air Conditioners แม้จะมีการเกินดุลไม่มากนัก แต่มีอัตราการเติบโตสูงในช่วงปี 2016-2023 การขยายตัวอย่างรวดเร็วนี้อาจดึงดูดความสนใจจากผู้กำหนดนโยบายการค้าของสหรัฐฯ และนำไปสู่การตรวจสอบอย่างเข้มงวด ทั้งนี้สินค้ากลุ่ม Solar Panels เป็นกลุ่มที่อยู่ในข่ายได้รับผลกระทบจากความกังวลด้าน trade circumvention อยู่แล้วตั้งแต่รัฐบาลของ ปธน. ไบเดน เนื่องจากเป็นธุรกิจที่ถูกสงสัยว่าจีนใช้เป็นช่องทางในการหลบเลี่ยงเพื่อส่งออกไปยังสหรัฐฯ(*4)

ความเสี่ยงของ Reciprocal Tariff ต่อธุรกิจไทย

ปัจจุบันการส่งออกสินค้าไทยไปยังสหรัฐฯ ได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีในอัตราอ้างอิง General Rate ภายใต้หลักการปฏิบัติ Most-Favoured-Nation (MFN) ของข้อตกลงการค้า WTO โดยหลักการ MFN เป็นหลักการพื้นฐานสำคัญของ WTO ที่กำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติต่อสินค้าจากทุกประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียมกัน หากประเทศใดให้สิทธิพิเศษทางภาษีแก่ประเทศหนึ่ง ก็ต้องให้สิทธิเดียวกันนี้แก่ประเทศสมาชิกอื่นๆ ทั้งหมดด้วย

ภายใต้หลักการนี้ สหรัฐฯ กำหนดอัตราภาษีนำเข้าพื้นฐาน หรือ General Rate สำหรับประเทศสมาชิก WTO ซึ่งโดยทั่วไปจะอยู่ในระดับต่ำหรือเป็นศูนย์สำหรับสินค้าหลายประเภท โดยเฉพาะสินค้าอุตสาหกรรมและชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์

สถานะ MFN นี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการส่งออกของไทย เนื่องจากช่วยให้สินค้าไทยสามารถแข่งขันได้ในตลาดสหรัฐฯ ด้วยต้นทุนภาษีที่ต่ำ

อย่างไรก็ตาม หากมีการใช้ Reciprocal Tariff สถานะ MFN และ General Rate อาจถูกยกเลิกหรือระงับใช้ชั่วคราว และแทนที่ด้วยอัตราภาษี Column 2 ซึ่งเป็นอัตราภาษีที่สูงกว่ามาก โดยความแตกต่างระหว่างอัตราภาษีทั้งสองมีช่องว่างที่กว้างมากในหลายสินค้าสำคัญ ตัวอย่างเช่น:

• กลุ่มสินค้าอิเล็กทรอนิกส์:

            • Hard Disk Drive (10.3% (*5)): อัตราภาษีอาจเพิ่มจาก 0% เป็น 35%

• Communication apparatus  (10.1%): จาก 0% เป็น 35%

• Semiconductor (7.6%): จาก 0% เป็น 35%

• กลุ่มสินค้าอุตสาหกรรม:

• Tyres (6%): จาก 4% เป็น 10%

• Solar Panels (3.6%): จาก 0% เป็น 35%

• เครื่องปรับอากาศ (3.1%): จาก 0% เป็น 35%

นอกจากนี้ หากพิจารณาควบคู่ไปกับส่วนต่างอัตราภาษีนำเข้าระหว่างสินค้าไทยและสหรัฐฯ ในพิกัดสินค้าชนิดเดียวกัน พบว่ามีความแตกต่างสูง ซึ่งอาจนำมาสู่การอ้างอิงและใช้ในการเจรจาหากเกิดการใช้ Reciprocal Tariff กับสินค้าจากประเทศไทย

นักวิเคราะห์ Krungthai COMPASS สรุปว่า การเปลี่ยนแปลงจาก General Rate ภายใต้ MFN ไปสู่ Column 2 Rate หรืออัตราที่ใกล้เคียงกับอัตราภาษีนำเข้าที่ไทยจัดเก็บจากสินค้าจากสหรัฐฯ ตามหลัก Reciprocal Tariff จะส่งผลกระทบรุนแรงต่อความสามารถในการแข่งขันของสินค้าไทยในตลาดสหรัฐฯ โดยเฉพาะในกลุ่มสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ที่ปัจจุบันได้รับยกเว้นภาษี การเพิ่มขึ้นของต้นทุนภาษีจะทำให้ผู้ประกอบการไทยต้องเผชิญกับทางเลือกที่ยากลำบาก ไม่ว่าจะเป็น:

• การลดอัตรากำไรเพื่อรองรับต้นทุนภาษีที่เพิ่มขึ้นและรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคา

• การผลักภาระภาษีไปยังผู้ซื้อ ซึ่งเสี่ยงต่อการสูญเสียส่วนแบ่งตลาด

• การปรับเปลี่ยนห่วงโซ่อุปทานหรือย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่ยังได้รับสิทธิ MFN

• การมองหาตลาดส่งออกทดแทนเพื่อลดการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ

การกลับมาของ ปธน. ทรัมป์ เป็นการเริ่มต้นของ trade war 2.0 ที่หากครั้งก่อนหน้าเป้าหมายคือ “Anywhere, but China” ครั้งนี้อาจเปลี่ยนเป็น “Anything, but China” ซึ่งประเทศที่ได้รับผลกระทบจะขยายวงมากขึ้น การเตรียมพร้อมรับมือกับสถานการณ์ดังกล่าวจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือทั้งจากภาครัฐและเอกชน โดยภาครัฐควรเร่งเจรจาเพื่อขอยกเว้นหรือผ่อนปรนมาตรการ พร้อมทั้งสร้างความเข้าใจถึงความสำคัญของห่วงโซ่อุปทานระหว่างสองประเทศ ในขณะที่ ภาคเอกชนควรเร่งรับมือผ่านการเริ่มจัดทำ Supply chain transparency กระจายความเสี่ยงด้านตลาด การพัฒนาผลิตภัณฑ์ที่มีมูลค่าเพิ่มสูง และการสร้างพันธมิตรทางธุรกิจในสหรัฐฯ ทั้งนี้ ทุกภาคส่วนต้อง “Brace for impact” จากการเข้าสู่ “Era of Deal Making” ที่ความสามารถในการเจรจาต่อรองจะเป็นตัวกำหนดชะตากรรมทางการค้าของประเทศ.

หมายเหตุ :

(*1) US–China Trade War Tariffs: An Up–to–Date Chart | PIIE

(*2) Donald Trump’s Universal Baseline Tariff-2023-09-11

(*3) Section 301 Investigations | United States Trade Representative, Section 232 Investigations

(*4) US sets preliminary new duties on solar imports from Southeast Asia | Reuters

(*5) ตัวเลขในวงเว็บสะท้อน สัดส่วนของการส่งออกไปยังสหรัฐของสินค้านั้นๆ